Scope of regulation

Регулирование естественных монополий

Регулирование деятельности субъектов естественных монополий и меры по недопущению необоснованного роста тарифов;

С развитием рыночных отношений в Узбекистане многие виды хозяйствования, в настоящее время определенные как естественно-монопольные, все больше проявляют конкурентный потенциал. Таким образом, основным направлением реформ в сфере естественных монополий является дерегулирование и выделение конкурентных видов деятельности из естественно-монопольных отраслевых структур и внедрение рыночных принципов хозяйствования. В то же время, в тех секторах, где невозможно внедрение конкуренции, необходимо обеспечение равных условий доступа к основным средствам и строгого контроля за естественно-монопольными видами хозяйствования. В связи с этим, в 1997г. был принят Закон «О естественных монополиях», новая редакция Закона утверждена в 1999г.

В Законе определено понятие естественных монополий как состояние товарного рынка, на котором в силу технологических особенностей невозможно или экономически нецелесообразно создание конкурентных условий удовлетворения спроса на определенный вид товара (работ, услуг). Законом также определены сферы государственного регулирования естественных монополий, методы и органы регулирования, а также права и обязанности субъектов естественной монополии.
В связи с происходящими структурными изменениями в экономике, проводимых программ, реформ в отраслях естественной монополии по реструктуризации системы управления, процессов приватизации, развития техники и технологий, а также необходимостью привлечения частных инвестиций, были пересмотрены сферы естественных монополий в целях выделения потенциально конкурентных услуг. Законом Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с совершенствованием системы правовой защиты и либерализации финансовой ответственности субъектов предпринимательства» от 10.10.2006г. в сферу естественных монополий были приняты соответствующие поправки.

В Законе обозначены следующие сферы естественных монополий, в которых осуществляется государственное регулирование:
1.Транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по трубопроводу
2. Производство и транспортировка электрической и тепловой энергии
3. Использование инфраструктуры железных дорог
4. Услуги общедоступной почтовой связи
5. Водопроводное и канализационное обслуживание
6. Услуги аэронавигации, портов и аэропортов
7. Услуги транспортных терминалов.

К примеру, в последние несколько лет ускоренно сформировались рынки новых видов услуг связи, а именно: услуги сотовой, пейджинговой и транкинговой связи, подача телевизионных программ по кабельным сетям, передача данных, Интернет. В связи с развитием технологий и конкурентной среды на рынке услуг телефонной связи, электрическая связь перестает иметь признаки естественной монополии.
Имеются предпосылки вхождения на рынок железнодорожных перевозок предпринимательских структур. Помимо этого, наличие единых магистральных сетей не предполагает конкуренцию в данном направлении, в связи, с чем из сфер естественных монополий исключены железнодорожные перевозки и включено использование инфраструктуры железных дорог.
Органом регулирования в сфере естественных монополий является Кабинет Министров Республики Узбекистан, при этом полномочия по ценовому регулированию возложены на Министерство финансов, а в сфере телекоммуникаций Законом «О телекоммуникациях» полномочия органа регулирования возложены на Агентство связи и информатизации.
Законом «О естественных монополиях» на антимонопольный орган возложены полномочия формирования и ведения Государственного реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование. Так, например, в Государственный реестр субъектов естественных монополий включены такие предприятия, как ГАК «Узбекэнерго» (производство и транспортировка электрической энергии), ГАЖК «Узбекистон темир йуллари» (использование инфраструктуры железных дорог), НАК «Узбекистон Хаво йуллари» (услуги аэронавигации и аэропорта).
Во исполнение и реализации Закона «О естественных монополиях» было разработано Положение о порядке установления цен (тарифов) на товары (работы и услуги) субъектов естественной монополии, утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан №364 от 21.09.2000г.

Жилищно-коммунальное хозяйство
В 2005г. создана Республиканская комиссия по тарифам и мониторингу выполнения программы реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве, проведена работа по реструктуризации предприятий естественных монополий, осуществляющих производство и реализацию «коммунальных услуг» - тепловой энергии, питьевого водоснабжения и канализации. По каждому предприятию разработаны Комплексные мероприятия по финансовому оздоровлению и реструктуризации, по которому проведен анализ причин низкоэффективности работы водо- и теплоснабжающих предприятий, необоснованного роста затрат и тарифов на коммунальные услуги по всем регионам.
В целях реализации задач вытекающего из «Программы мер по поддержке предприятий реального сектора экономики, обеспечению их стабильной работы и увеличению экспортного потенциала», утвержденных Указом Президента Республики Узбекистан от 28 ноября 2008 года №4058, Госкомдемонополизации в 2009 году проведен анализ, причин убыточности водоканализационных предприятий, а также возможности снижение затрат на оказываемые услуги.
В результате реализации мероприятий позволило стабилизировать финансовое положение водоснабжающих предприятий, а также привело к снижению себестоимости, тарифов и потерь на питьевую воду и стоки. Так:
По Ташкентской области снижены тарифы на воду в следующих районах: Пскентском – 10%, Ахангаранском – 12%, г.Янгиюле – 14%, Паркентском – 9%, Юкоричирчикском – 12%, Бостанлыкском – 10%, а также по водозабору «ВУ-1 Сувокова» – 10%. На сточную воду снижение составило: г.Янгиюле – 26%, Паркентском – 13,6%, Юкоричирчикском – 12% и «ВУ-1 Сувокова» – 10%.
По Бухарской области принимаются комплексные меры, по результатам которых ожидается снижение тарифов на воду и стоки от 2 до 6%, за счет снижения себестоимости на воду 35,7% и стоки 14,3%. Пополнение оборотных средств на 3089.1 млн.сум.
По Самаркандской области ожидается снижение тарифов на воду до 10%, за счет снижения себестоимости на 27,9%. Пополнение оборотных средств на 7659,3 млн.сум.
В соответствии с постановлением Кабинета Министров от 05.11.2005г. №241 «О мерах по реализации комплексной программы внедрения энергосберегающих технологий в коммунальном хозяйстве», в Республике ведется работа по ликвидации энергоемких централизованных котельных и строительство локальных миникотельных, при этом рассматривается вопрос о передачи их на баланс ТСЧЖ (товариществ собственников частного жилья).
Постановлением Кабинета Министров от 11.02.2005г. №61 утверждена программа по внедрению современных приборов учета и ресурсосберегающих технологий в сферу коммунальных услуг. На сегодняшний день оснащение приборами учета бюджетных организаций, субъектов предпринимательства и производственных предприятий составляет 100%. Принято постановление Кабинета Министров от 08.08.2006г. №166 «Об утверждении программы по установке приборов учета холодной и горячей воды». Во исполнение данного постановления взят кредит Китайской Народной Республики на установку приборов учета населению.

Почтовая связь
Разработана и реализуется Программа модернизации сети почтовой связи, внедрения и развития новых видов услуг информационно-коммуникационных технологий до 2010г. Согласно утвержденной программе, основными направлениями обозначены: модернизация сети почтовой связи (организация межрегиональных обменных пунктов, обновление парка, оснащение отделений почтовой связи электронно-измерительными приборами), внедрение комплекса новых услуг почтовой связи (электронная почта, гибридная почта, электронная почтовая марка, «Товары почтой», система контроля продвижения почтовых отправлений, услуги телефонии, электронная справочная, операции по финансовым платежам с использованием пластиковой карточки, электронные денежные переводы и т.д.), развитие информационно-коммуникационных технологий в сети почтовой связи.

Инфраструктура железных дорог
Реформирование железнодорожного транспорта базируется на двух составляющих частях: 1) инфраструктура железных дорог, которая является естественной монополией и 2) конкурентная сфера в области грузовых, пассажирских перевозок, экспедирования грузов и оказания сопутствующих услуг.
Исходя из этого, решениями Правительства (Указом Президента Республики Узбекистан от 02.03.2001г. №УП—2815 «О мерах по демонополизации и акционированию железнодорожного транспорта», постановлением Кабинета Министров от 03.03.2001г. № 108 «О совершенствовании организации управления Государственно-акционерной железнодорожной компании «Узбекистон темир йуллари») были предусмотрены реформирование единой государственной железнодорожной компании посредством изменения структуры, преобразование предприятий в акционерные общества, сокращение государственной доли в акционерных обществах, реализацию предприятий социальной инфраструктуры. При этом отмечалась необходимость создания конкуренции на рынке железнодорожных перевозок, оказания сервисных услуг.
Сегодня ГАЖК «Узбекистон темир йуллари» является вертикально интегрированной компанией, состоит из пяти региональных железнодорожных узлов, структурных подразделений, обслуживающих процесс перевозок и 3 унитарных предприятия. Формирование конкурентной среды предусматривается за счет различий в условиях доставки грузов и пассажиров по одним и тем же линиям, предлагаемых разными компаниями. Для этого предусматривается создание конкурирующих компаний-перевозчиков, сервисных компаний по обслуживанию вокзалов, компаний по оказанию услуг на территории железных дорог: общественного питания, туристических, по доставке билетов, оказанию транспортно-экспедиционных и сервисных услуг и т.п.

Электроэнергетика
Стратегия структурных преобразований в электроэнергетике основывается на Указе Президента Республики Узбекистан от 22.02.2001 года N УП-2812 «Об углублении экономических реформ в энергетике Республики Узбекистан» и постановлении Кабинета Министров от 24.02.2001г. №93 «О мерах по организации деятельности Государственно-акционерной компании «Узбекэнерго», Решением Правительства были решены следующие вопросы:
- разделены регулируемые и нерегулируемые виды деятельности;
- созданы самостоятельные предприятия по каждому виду деятельности, которые будут действовать на основе договорной системы;
-разделены производственные функции от транспортных и распределительных;
- выделены вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство и т.д.), которые хотя и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах;
- предприятия социальной инфраструктуры переданы в муниципальную собственность или приватизированы – меры, которые способствуют снижению затрат производителей продукции.
Разработан проект документа, регламентирующий порядок подключения субъектов частного предпринимательства к сетям энергосистемы. Данный проект намного упрощает процедуру подключения и укорачивает время подключения.

Совершенствование нормативно-правовой базы
Ведется работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере естественной монополии. Так, например рассмотрены, внесены изменения и дополнения в следующие документы: проект «Правила оказания услуг сотовой подвижной связи» Агентства связи и информатизации, проект «Изменения и дополнения, вносимых в Правила оказания услуг почтовой связи» Агентства связи и информатизации, проект «Правила перевозки почты и эксплуатации почтовых вагонов на железных дорогах» Государственной инспекции «Узгосжидорнадзор», проект Закона «О жилищно-коммунальных услугах» Агентства «Узкоммунхизмат», проект «Положение о границах раздела принадлежности и ответственности за содержание инженерных коммуникаций между собственником жилья, товариществом частных собственников жилья и поставщиками коммунальных услуг» Агентства «Узкоммунхизмат», Авиационные правила «Общие правила воздушных перевозок пассажиров и багажа» Государственной инспекции по надзору за безопасностью полетов.

Дальнейшие пути реформирования
При реформировании сфер естественных монополий, необходимо принимать во внимание особенности каждой сферы для создания оптимальных условий для развития отрасли. Однако отдельные принципы реформирования отраслей одинаково применимы ко всем сферам. Среди них:

1. Разделение функций регулирования и хозяйствующей деятельности.
В ряде отраслей экономики продолжается совмещение производственных и регулятивных функций. В частности, в сфере железнодорожных перевозок ГАЖК «Узбекистон темир йуллари», в сфере электроэнергетики ГАК «Узбекэнерго» на уровне принятия решений остаются органами регулирования, в то время как по статусу они являются хозяйствующими субъектами. В то же время необходимо обеспечить независимость хозяйствующих субъектов от органа регулирования при ведении коммерческой деятельности.
2. Установление регулярного ценового контроля за субъектами естественных монополий и фиксирование изменения тарифов во временных рамках.
Учитывая, что цены на товары и услуги сфер естественных монополий
имеют общеэкономический эффект, их изменения оказывают существенное влияние на бизнес-планы других сфер экономики.
Непредсказуемость цен повышает предпринимательский риск, что является негативным фактором для экономики в целом. Регулярные изменения цен на естественные монополии (например, один раз в год) позволят предприятиям более уверенно рассчитывать свои планы на данный период.
3. Внедрение эффективной независимой системы утверждения цен и предельного уровня рентабельности.
Учитывая нынешнюю необходимость утверждения цен на услуги и товары сфер естественных монополий, необходимо обеспечить эффективность работы органа осуществляющего данную деятельность. Утверждение цен должно исходить из их влияния на экономику Республики и не преследовать цель повышения поступлений в бюджет за счет увеличения цен. Целесообразно выделение данных функций из финансовых органов.

4. Ликвидация централизованных расчетов.
Наличие централизованных расчетов в ведомствах сфер естественных монополий не создает стимула для предприятий отрасли снижать себестоимость товаров и услуг для повышения рентабельности отдельного предприятия. Действующая система фактически субсидирует низко-рентабельные предприятия за счет более эффективных предприятий. В то же время, несмотря на проводимые реформы, централизованные расчеты практически не позволяют осуществить разделение регулируемых и нерегулируемых видов деятельности.

4.2. Реструктуризация и финансовое оздоровление предприятий коммунального хозяйства
Комитетом, в целях сдерживания необоснованного роста тарифов, на постоянной основе проводится действенный мониторинг за коммунальными предприятиями, по которым ранее были приняты программы реструктуризации.
Так, в рамках программ реструктуризации водоснабжающих и теплоснабжающих предприятий по оперативным данным осуществлено следующее:
- дополнительно составлены договора с 57,1 тысячами, потребителей водоснабжающих предприятий на сумму 15 159,0 млн.сум по сравнению на начало года;
- переданы в суды 124 000 дел на сумму 51,4 млрд.сум по водоснабжающим предприятиям или на 39 288 дел больше, чем на начало 2009 г.;
- по теплоснабжению передано в суды 675 111 дел на сумму 105,9 млрд.сум или на 86 251 дел больше, чем на 01.01.2009 г.;
- в целях снижения потерь подачи холодной, горячей воды и оптимизации тарифов, количество установленных счетчиков за отчетный период по холодному водоснабжению увеличилось с 1259 тыс.шт до 1383 тыс.шт или рост составил на 124 тыс.шт, аналогично наблюдается и по горячему водоснабжению, так количество установленных счетчиков увеличилось с 383 тыс.шт до 481 тыс.шт или рост составил на 98 тыс.шт;
- за счет реализации излишних ТМЦ в период реструктуризации дополнительно получены водоснабжающими предприятиями оборотные средства на сумму 1,76 млрд.сум, по теплоснабжающим предприятиям на сумму 1,21 млрд.сум.
В целях обеспечения населения Ташкентской области качественным и бесперебойным водоснабжением и услугами канализации, а также финансового оздоровления ОАО «Тошвилсувокова» Ташкентской области и ГУПТ «Сувсоз» г.Ташкента, Комитетом принимается участие по выполнению мероприятий обозначенных Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан №34 от 4 февраля 2009г.

Тарифная политика
Госкомдемонополизации и его территориальными органами ведется постоянный мониторинг за необоснованным повышением тарифов на коммунальные услуги. Так, последнее повышение тарифов для коммунальных предприятий республики было осуществлено с 1 апреля 2009 года в соответствии с решением правительства. Повышение тарифов на данные услуги связанно с ростом тарифов на топливно-энергетические ресурсы, а также на сырье и материалы.
Динамика роста тарифов на коммунальные услуги (теплоснабжение, водоснабжение и канализацию), в среднем по республике составила:
- по водоснабжению и канализации (за 1м3) для всех потребителей республики увеличение на 6%.
- по теплоснабжению: для населения ГВС на 1 чел/мес. – от 6,0% до 8,0%;
- по электроснабжению 1 кВт/ч электрической энергии для всех потребителей республики увеличен от 6% до 8% и составил 64,8 сум.
- по газоснабжению 1 м3 природного газа, тариф для населения увеличен на 50%, а для оптовых потребителей - на 7%.
Анализы и мониторинги
В целях реализации задач, вытекающих из «Программы мер по поддержке предприятий реального сектора экономики, обеспечению их стабильной работы и увеличению экспортного потенциала», утвержденных Указом Президента Республики Узбекистан от 28 ноября 2008 года № 4058, Комитетом осуществлен анализ рынков товаров (работ, услуг), оказываемых в газовой сфере, целью которого являлось изыскание возможности снижения затрат. По результатам изучения подготовлены соответствующие предложения по регулированию дополнительных услуг, оказываемых газоснабжающими предприятиями.
Во исполнение протокольного поручения заседания Президиума Кабинета Министров № 57 от 15.12.2009 г., Комитетом, совместно с предприятиями водо- и теплоснабжения и хокимиятами областей разработаны мероприятия по финансовому оздоровлению и реструктуризации водо- и теплоснабжающих предприятий на 2010 год. На сегодняшний день, данные мероприятия находятся на стадии внесения для утверждения в Кабинет Министров.
Проведено изучение обеспечения услугами естественных монополий потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию согласно Постановлению Кабинета Министров № 277 от 24.12.2008 г. По итогам изучений выявлено, что в заключенных договорах отсутствует минимальный уровень обеспечения услуг, некачественное оказание услуг и невыполнение объемов, предусмотренных в заключенных договорах, а также отсутствие обеспечения услугами потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Результаты изучений направлены соответствующим ведомствам для принятия необходимых мер по устранению недостатков, а в Кабинет Министров внесена аналитическая информация.
Осуществлено изучение по выявлению неучтенных потребителей, составления договоров с потребителями, по незаконным подключениям к теплосетям и водопроводным сетям, газовым и электросетям. По итогам изучений, выявлено всего 252 случая незаконного подключения к сетям коммунального обслуживания. Из них, 155 - к сетям электрической энергии, 57 к сетям природного газа и 40 - к сетям водоснабжения. Результаты изучений направлены соответствующим ведомствам для принятия необходимых мер по устранению недостатков, а в Кабинет Министров внесена аналитическая информация.
Во исполнение требований постановления Кабинета Министров №188 от 09.07.2009 г., проведен анализ деятельности отдельных субъектов из сферы естественных монополий по целевому использованию сэкономленных за счет снижения стоимости продукции (услуг) средств с обеспечением безубыточности на их модернизацию и техническое перевооружение. Итоги проведенных работ внесены в Кабинет Министров.
Проведен анализ причин убыточности предприятий коммунального хозяйства по итогам 8 месяцев 2009 года. По итогам изучений, внесены конкретные предложения по ликвидации имеющихся у коммунальных предприятий убытков в Кабинет Министров.
Осуществлено изучение по созданным обществам, осуществляющим свою деятельность в сфере водопроводного и канализационного обслуживания. По итогам изучений, соответствующая информация внесена в Кабинет Министров.

4.3. Внедрение принципов конкуренции в сферах естественных монополий (государственно-частное партнерство)

Конкуренция является одним из основополагающих принципов рыночной экономики. В тоже время, конкуренция не является самоцелью, а всего лишь инструментом достижения таких конечных результатов, как обеспечение устойчивого роста и повышение благосостояния потребителей. В последнее время в большинстве развитых и развивающихся стран наблюдается активное внедрение принципов конкуренции во взаимоотношениях общества, бизнеса и государства, при этом, не ограничиваясь определенными сферами. Внедрение принципов конкуренции еще раз доказывает ее эффективность в распределении ограниченных ресурсов и благ, которые могут быть предоставлены обществу в результате ее применения.
Ускоренная трансформация экономических отношений, наглядно меняет структуру и подходы в регулировании многих отраслей, в которые ещё недавно считалось почти невозможным внедрить конкурентные отношения. Следует также отметить наблюдающуюся тенденцию в отношении расширения оценки состояния конкуренции, которая, помимо количества конкурентов на рынке, учитывает также и участие субъектов частного предпринимательства.
Одной из таких трансформирующихся сфер можно назвать естественные монополии, где еще недавно считалось невозможным развитие конкуренции. Это понятно, так как согласно его определению в законе, естественными монополиями называются те сферы, в которых с экономической точки зрения развивать конкуренцию нецелесообразно.
Не все сферы естественных монополий закрыты для конкуренции и частного предпринимательства. Авангардом в этом направлении является сфера производства и сбыта электрической энергии, где во многих странах уже давно развиты оптовые и розничные рынки.
В Узбекистане, наряду с другими странами, также ведется работа по выделению конкурентных сфер из сфер естественных монополий, и вносятся предложения по развитию частного сектора. Основная работа в этом направлении осуществляется со стороны Госкомдемонополизации, одной из задач которого является разработка и осуществление программ реструктуризации отраслей естественных монополий, предусматривающих выделение и последующую приватизацию производств, способных осуществлять деятельность в условиях конкурентной среды.

Так, принимая во внимание положительные показатели и развитие здоровой конкурентной среды в сфере распределения и сбыта электрической энергии, было принято постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан № 186 от 04.07.2009 г., где предусмотрено проведение конкурса по отбору инвесторов для создания частных операторов, выполняющих функций по сбору оплаты за электрическую энергию. Так, за период с сентября по декабрь 2009 г. проведена работа по организации конкурсного отбора в 9 районах республики.
Однако, несмотря на проведение ряда организационных мероприятий по проведению конкурсов по отбору инвесторов для осуществления функций по сбору средств за электрическую энергию, до настоящего времени конкурсы проведены не были. Невыполненными остаются и требования постановления в части приведения в срок до 1 сентября 2009 года деятельности действующих частных операторов в соответствие с установленными требованиями.
Основными причинами, препятствующими исполнению требований вышеуказанного постановления, являются недостаточность финансовых стимулов для привлечения инвесторов к деятельности по сбору средств за электрическую энергию и высокий размер банковской гарантии, а также отсутствие утвержденных методик расчета суммы вознаграждения, типовых конкурсных документаций и договоров, заключаемых между энергоснабжающей организацией и частным оператором.